我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策

侯利萍; 何萍; 彭勃; 王德旺; 徐杰; 李代魁; 雷坤

doi:10.12153/j.issn.1674-991X.20220146

我国海岸建筑退缩线研究进展、问题与对策

doi: 10.12153/j.issn.1674-991X.20220146

侯利萍^{1, 2,},
何萍^{1, 2, ,},
彭勃^{3, 4},
王德旺^{1, 2},
徐杰^{1, 2},
李代魁^{1, 2},
雷坤¹

1.
中国环境科学研究院
2.
国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室
3.
广东生态工程职业学院
4.
广东海洋协会

基金项目: 广东省自然资源厅自然资源领域综合性改革（海洋管理）软课题；国家水体污染控制与治理科技重大专项(2017ZX07106-004)

详细信息

作者简介:
侯利萍（1985—），女，工程师，硕士，主要从事河湖滨岸带、海岸带生态屏障研究，houliping0506@163.com

通讯作者:
何萍（1968—），女，研究员，博士，主要从事流域生态、海岸带生态屏障研究，heping@craes.org.cn

中图分类号: X55
计量
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出版历程
- 收稿日期: 2022-02-16
- 网络出版日期: 2023-08-24

Coastal construction setback line in China: research progress, problems and recommendations

HOU Liping^{1, 2
,},
HE Ping^{1, 2
, ,},
PENG Bo^{3, 4},
WANG Dewang^{1, 2},
XU Jie^{1, 2},
LI Daikui^{1, 2},
LEI Kun¹

1.
Chinese Research Academy of Environmental Sciences
2.
State Environment Protection Key Laboratory of Regional Eco-Process and Function Assessment
3.
Guangdong Eco-Engineering Polytechnic
4.
Guangdong Ocean Association

摘要

摘要:
海岸建筑退缩线作为一项有效的海岸带开发建设管控手段在国际上得到了广泛应用，我国一些沿海地区也开展了不同方法的退缩线划定和制度探索，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中明确提出要“探索海岸建筑退缩线制度”。综述了国外海岸建筑退缩线的实施进展、退缩距离确定方法、退缩起始基线，以及我国海岸建筑退缩线的研究与实践基础，认为划定技术标准不统一、管控措施可操作性差、缺乏海岸建筑退缩线划定的上位法支撑以及科学准确性与管理简便性需求不一致是我国海岸建筑退缩线划定中面临的主要问题。提出规范海岸建筑退缩线划定方法、立法与管控办法先行、综合确定替代方案、开展试点研究等对策建议，以期为沿海地区开展海岸建筑退缩线划定和管理提供技术支撑。
- 海岸建筑退缩线 /
- 退缩距离 /
- 划定方法 /
- 分类管控 /
- 海岸带保护
Abstract:
As an effective management and control means of coastal zone development and construction activities, coastal construction setback line has been widely used in the world. Some coastal provinces and cities in China have also carried out different methods of setback line delimitation and regulations exploration. The outline of China’s 14th Five-year Plan clearly puts forward to "explore the regulations of coastal construction setback line". The implementation progress, determination methods and initial baseline of coastal construction setback line in foreign countries, and the research and practice basis of China's coastal construction setback line were summarized. The main problems faced by the delimitation of coastal construction setback line in China were non-uniform delimitation standards, poor operability of control measures, lack of upper legal support for the delimitation of coastal construction setback line, and the inconsistency between scientific accuracy and management simplicity. The recommendations, such as standardizing the delimitation methods of coastal construction setback line, enforcing legislation and management regulations first, comprehensively determining alternative schemes, and carrying out pilot research, were put forward in order to provide technical support for coastal provinces and cities to comprehensively carry out the delimitation and management of coastal construction setback line.
- coastal construction setback line /
- setback distance /
- delimitation methods /
- classified control /
- coastal zone protection

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图 1 科学定量评估退缩范围技术路线

Figure 1. Technical route of scientific quantitative evaluation of setback scope

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表 1 海岸建筑退缩距离确定方法

Table 1. Methods to determine setback distance of coastal construction

退缩距离的确定方法		方法描述
基于自然过程的确定方法	多因素	综合考虑海岸带多种自然过程，包括极端事件（风暴潮）、淤积或侵蚀慢过程（海岸侵蚀）、气候变化（海平面上升）等因素的影响距离
基于自然过程的确定方法	单因素	综合评出海岸带多种自然过程中影响最大的因素，以影响最大的因素确定退缩距离
基于海岸带类型的确定方法	砂质和泥质海岸	该类岸线很不稳定，退缩距离由多年海岸线变化的距离、风暴潮期间岸线侵蚀距离和未来海平面上升的预测距离共同决定
基于海岸带类型的确定方法	基岩海岸	由质地较软的礁岩或砾石组成的断层海岸，需考虑年侵蚀速率的问题；由坚硬岩石组成的断层海岸，主要问题为突然崩塌造成的海岸后退，推荐使用海岸带第一条稳定植被带向陆延伸一定距离作为退缩距离；海拔较低的基岩海岸易受到洪水的危害，退缩距离应考虑洪水淹没范围
基于社会经济特征的确定方法	根据建筑面积确定	根据海岸带建筑面积的大小确定其受保护的重要性，以此确定退缩距离

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表 2 我国不同地区海岸建筑退缩距离及管控要求

Table 2. The setback distance and control requirement of coastal construction in different regions of China

政策文件及发布时间	退缩距离	管控要求
《山东省海岸带规划》（2007年9月25日）	平均高潮位线向陆100~300 m	除公共安全及服务必需的建筑物和必须临近海洋的项目外，退缩线内禁止建设
《海南省海岸带生态保护战略研究》（2010年12月）	海岸带旅游开发建设退缩200 m	严格保护海防林、自然保护区以及重要的湿地等生态关键区，保护原始自然风貌
《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》（2016年5月26日修正）	平均大潮高潮线起向陆地延伸最少200 m	根据敏感和脆弱区域不同，确定禁止行为
《广西海洋生态红线划定方案》（2017年）	砂质海岸高潮线向陆一侧500 m或第一个永久性构筑物或防护林	禁止构建永久性建筑
《广东省海洋生态红线》（2017年9月）	砂质海岸高潮线向陆一侧500 m或第一个永久性构筑物或防护林	禁止构建永久性建筑
《福建省海岸带保护与利用管理条例》（2017年9月30日）	在限制开发区与优化利用区的未建成区为沿平均大潮高潮线起向陆域延伸不少于200 m（特殊情况除外）；已建成区由沿海各设区的市人民政府确定并公布	除国家重点建设项目、规划范围内的港口项目以及防灾减灾项目建设需要外，不得新建、改建、扩建其他建筑物、构筑物；已有的建筑物、构筑物应当逐步优化调整至建筑退缩线外
《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》（2017年10月27日）	海岸线向陆地延伸最少100~200 m	不得新建、扩建、改建建筑物等，确需建设的，应控制建筑物高度、密度，保持通山面海视廊通畅，高度不得高于待保护主体
《惠州市海岸带保护与利用规划》（管控导则）（2017年4月）	人工生活型岸线原则上不小于100 m，人工生产型岸线原则上不小于20 m；砂质岸线退缩线分为三档，原则上分别不小于100 、150 、200 m；基岩岸线原则上不小于100 m；淤泥质岸线和生物岸线原则上不小于400 m
《深圳市海岸带综合保护与利用规划（2018—2035）》（2018年）	核心管理区向陆一侧划定35~50 m的管控距离，协调区划定100 m的管控距离，鼓励有条件的区域扩大管控距离	新建及更新项目应严格落实管控退缩要求，已批未建项目宜按管控要求进行方案优化
《青岛市城市环境总体规划(2016—2030年)》（2018年4月）	环湾向陆域30~100 m	除必要的景观、交通、生态、安全设施外，禁止任何建筑物的建设
《中山市海岸线、河岸线退让规划管理办法》（2019年）	用海建设项目除外，生活、休闲岸线退让距离应大于等于200 m，生产岸线退让距离应大于等于100 m	严格控制新建、扩建、改建建筑物；现状建筑只允许宅基地内房屋修缮和危房改造；已公开出让的土地可以按照土地出让合同约定的规划条件进行建设；非公开出让的土地，尚未取得建设工程规划许可证的应按照本办法规定退让标准执行；已经取得建设工程规划许可证，且在有效期内的，可按照已批准的建设工程规划许可进行建设
《日照市海岸带保护与利用管理条例》（2019年4月30日）	由市人民政府根据海岸带保护与利用规划，依法合理确定并公布
《烟台市海岸带保护条例》（2019年10月29日）	按照省、市海岸带保护与利用规划要求，科学合理划定海岸建筑退缩线距离	除国防安全、防灾减灾等建设需要外，不得新建、改建、扩建建筑物
《东营市海岸带保护条例》（2019年11月）	按照海岸带保护规划要求，科学合理划定海岸建筑退缩线
《潍坊市海岸带保护条例》（2019年11月）	按照海岸带保护与利用规划要求，划定海岸建筑退缩线距离	严格控制新建建筑物
《防城港市海岸带保护条例》（2019年11月1日）	自海岸线起向陆域延伸200 m，特殊岸段向陆域延伸100 m	除国防安全项目、国家和自治区重点建设项目、港口码头建设项目、市政公用项目、公共旅游景观工程项目以及防灾减灾建设项目外，不得新建、改建、扩建与海岸带保护无关的建筑物
《青岛市海岸带保护与利用管理条例》（2019年11月29日）	按照国家、省海岸带相关规划和保护要求，科学合理划定海岸线的建筑退缩线距离	除军事、港口、码头、公共基础设施以及赖水项目的必需设施外，不得新建、扩建建筑物
《秦皇岛市砂质海岸线保护条例（草案）》（2020年6月）	限制开发岸线和优化利用岸线应当合理设置建筑退缩线，范围由市人民政府确定
《大连市海洋环境保护条例》（2020年8月5日）	限制开发区域与优化利用区域应当合理设置海岸建筑退缩线，范围由市人民政府结合实际情况在规划中予以明确	除军事、港口、码头、安全防护、市政基础设施、亲水项目外，退缩线内不得新建、改建、扩建建筑物及构筑物；依法建成的，应当逐步调整至线外

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表 3 不同岸线类型主要影响因素和最小推荐退缩距离

Table 3. Main influencing factors and minimum recommended setback of different shoreline types

岸线类型	主要影响因素	最小推荐退缩距离
砂质岸线或泥质岸线	海岸侵蚀、海平面上升、风暴潮	海岸侵蚀速率的50倍，最小退缩100 m^[1]
基岩海岸	海平面上升、风暴潮	近百年海平面上升高度的100倍，最小退缩30 m^[1]
生物岸线	生态保护、海岸侵蚀	芦苇、红树林、珊瑚礁和海草床向陆一侧的宽度和侵蚀海岸年侵蚀速率的50倍中较大值，最小退缩200 m^[15]
人工岸线	管控措施	侧重退缩线范围内管控措施，港口等重大基础设施以及赖水产业经环境影响评价及规划选址论证，可视实际情况实行零退缩

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表 4 海岸建筑退缩线范围内各类项目管控措施

Table 4. Control measures for various projects within the scope of coastal construction setback line

位置	项目准入情况	项目类型	管控措施
生态保护红线范围内	准入清单内或外的所有项目	新建、已批未建、在建和已建项目	根据生态保护红线管理办法退出
生态保护红线范围外	准入清单内项目	新建项目	需进行风险评估并由自然资源管理部门审批后，发放建设许可证
	准入清单内项目	已批未建、在建和已建项目	保留在海岸建筑退缩线范围内
	准入清单外项目	新建项目	不予办理建设审批手续
		已批未建项目	1）通过异地置换等方式迁至退缩线范围外进行建设，确实难以置换的应严格控制开发强度和用地规模；2）未在规定时间内建设、长期闲置的项目，由颁发使用权证的部门依法注销使用权证，无偿收回土地的使用权
		在建和已建项目	1）无产权证或许可证的建筑物、与批复用途不一致且拒不改正的项目，强制退出；2）有产权证或许可证的建筑物，分期退出、协议退出、期满退出、倒逼退出^[24]

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